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“先投后股 ”何以促进科技成果转化(人民眼·科技创新)

——来自上海
、江苏、山东等地的调研

引子

技术路线未臻成熟，市场需求不够明确 ，资金需求度却高，是许多科创项目迈向产业化的难题。在这一阶段
，更好发挥财政资金作用，弥补市场失灵 ，对推动更多原创性技术跨越成果转化鸿沟
，具有重要意义
。

“打造多元化应用场景和高水平产业集群，综合运用财政 、货币
、科技、产业政策 ，促进自主研发技术产品推广应用和迭代升级。
”今年7月
，习近平总书记在国家科学技术奖励大会 、两院院士大会
、中国科协第十一次全国代表大会上强调，“要构建同科技创新相适应的科技金融体制 ，推动创业投资市场健康稳定发展
，畅通企业投融资渠道，引导金融资本投早、投小 、投长期
、投硬科技 。”

2021年 ，国家发展改革委、科技部提出“以‘先投后股’方式支持科技成果转化 ”
，多地试点探索
。

“先投后股
”在不同地方叫法不一，有的称作“拨改投”“拨投结合 ”“先拨后股
”等 ，但内涵相近，即财政资金先以科技项目拨款形式投入
，当项目成果进入市场化融资时，按约定转化为相应股权 ，并以市场化方式管理或退出。

“先投后股”
，如何适应科创项目高风险 、长周期特点？怎样促进科技成果转化？记者在上海
、江苏、山东等地探访 。

缘起

破解市场失灵，转变财政资金支持方式

抬起手臂 ，人形机器人稳稳抓起水杯
。看似简单的动作
，需要机器人关节在短时间内完成计算 、控制、反馈。“这离不开我们研发的核心产品——高精度运动控制系统 。它就像‘神经中枢’，决定设备能否灵活
、稳定地完成动作
。 ”江苏南通埃萨科技有限公司创始人尹武涛说。

2024年公司初创时 ，尹武涛曾为融资碰了不少壁
，“投资机构最关心市场多大、何时量产，以此判断公司能不能成功 。”这也是大量初创科技企业面临的共同困境：技术路线已验证 ，市场前景看上去不错
，但在真正形成规模收入前，充满不确定性
。

“从‘书架’走向‘货架’ ，往往面临三道坎。
”山东省科技厅资源配置与管理处副处长裴亚文解释，第一道坎是技术本身
，许多科技成果技术路线新颖 、具备创新价值，但尚未完成中试熟化
、工艺迭代和稳定性验证 ，落地存在不确定性；第二道坎是回报率
，研发需要持续投入，但前期没有营收 ，项目回报周期普遍在3至5年甚至更久；第三道坎是风险结构
，早期项目面临技术失败、工艺优化 、市场验证
、政策适配等多重风险，失败率较高 。

“社会资本倾向于投资模式成熟、现金流稳定 、市场验证充分的项目。”长三角国家技术创新中心主任刘庆介绍 ，这就造成了结构性矛盾：成熟企业不缺融资渠道
，需要资金孵化的初创科技企业却很难找到钱
。

市场失灵时，政府能否补位？

“过去 ，财政支持科技创新以无偿拨款
、事前补助为主
，存在短板。 ”裴亚文说，传统补助普惠式分配居多 ，好比“撒胡椒面
”，对需要集中攻坚的重大硬科技项目来说“不解渴”；重拨付、轻跟踪
，难以匹配科创项目的长周期特征——项目立项时拨一笔，结题验收后支持结束 ，至于企业后续能否继续成长
，关注很少 。

山东脉和增材制造有限公司创始人高新江的经历就是例证
。2021年，他凭借3D打印骨科材料技术来到山东省济南市创业 ，资金短缺让他犯了难。

“2022年
，企业营收微薄 。因为我被评为济南市级创新创业人才，市里给予100万元资金支持
。但财政资金受使用范围 、拨付时限等限制 ，很难持续投入。 ”高新江回忆
，然而企业研发攻坚不能停步，既要维持较高比例的研发支出 ，还要承担房租
、人力等开支
，“那段时间，资金捉襟见肘 。
”

更重要的是 ，传统拨款模式没有设计资金退出和循环使用机制
。有些企业后期发展良好，前期投入的财政资金也不能收回再投入。“‘池子’里的水只出不进
，能浇灌的科创‘幼苗’终究有限 。”裴亚文说
。

2023年10月，山东省科技厅、财政厅印发《山东省省级财政科技股权投资项目改革工作方案》 ，明确提出“先投后股 ”模式。

“这一模式让财政资金从‘一次性支出’走向‘可持续投资’
，实现循环赋能，不再花一笔少一笔 。
”裴亚文介绍。2024年 ，经多轮评审
，脉和增材公司入选“先投后股”支持名单，500万元财政资金很快到账 ，公司借此完成关键技术升级
，2025年营收突破2000万元
。

同样的破题思路，也在多地落地开花。2013年12月成立的江苏省产业技术研究院 ，自2017年起就开始探索“拨投结合 ”模式 。在江苏产研院帮助下
，南通埃萨科技有限公司通过“拨投结合
”模式拿到一笔扶持资金，攻克了机器人关节高精度运动控制优化等关键技术 ，成立不到一年便签下逾500万元的销售合同
。

“对初创企业来说，最珍贵的不只是一笔短期周转资金
，更是在一切尚未被证明的时候，有人愿意陪伴我们成长。”尹武涛感慨 。

运行

“宽进严审 ”选好苗 ，精准“滴灌”助成长

“你们缺资金
，要不要试试‘拨改投’？
”

与中国(上海)自由贸易试验区临港新片区管委会工作人员的一次谈话，让李卫民豁然开朗
。2024年底 ，他创办琪材微(上海)电子材料有限公司
，专攻芯片制造的“血液”——光刻胶树脂材料研发，但资金短缺成为一道坎。了解“拨改投 ”相关信息后 ，他提交申请
，公司随即进入项目评审通道 。

“与传统事前补助的拨款方式不同，‘拨改投’不着重问‘你现在有什么’ ，而在意‘你未来可能长成什么’
。
”临港新片区管委会高新产业和科技创新处工作人员王凤壮解释
，“拨改投”对企业经营利润 、能否配资等不作硬性要求，而更关注技术路线是否原创、团队执行力强不强
、赛道有没有发展空间。

门槛降低 ，不等于标准放松 。因为剔除了营收、配资等指标，反而对评审提出更高要求：通过“宽进严审 ”
，选出真正具有技术实力和成长潜力的好苗子
。

山东省科技厅 、财政厅2025年12月印发《山东省省级“先拨后股
”科技项目管理实施细则》，将“先拨后股”支持对象分为4类：企业与高校院所合作转化成果的 ，科技人才带自有成果创业的
，经过概念验证论证的，处于从实验室到生产线中间阶段需要熟化中试的。门槛也设得清楚：企业成立不超过5年 ，净资产不低于200万元
，上一年度营收不超过2000万元 。

“‘不超过5年’是一个较为合理的观察周期，能筛选出真正有潜力
、只差‘临门一脚’的项目。超过5年还没跑出来 ，多数情况下
，或是技术路线有问题，或是产业化能力不足 ，也不符合‘投早’的定位
。 ”裴亚文解释
，大量科技成果转化企业正是在成立后3到5年进入产业化关键期，最需要资金支持。

《山东省省级“先拨后股
”科技项目管理实施细则》进一步放宽条件 ，允许还没有注册公司但拥有专利成果的科研团队申报“先拨后股”财政支持，但需在协议约定时限内在山东注册成立企业
，作为被投资主体 。

怎么保证评审专业性？山东建立“科技主管部门+投资管理机构+第三方专家 ”三方分工体系：省科技厅和地市科技局负责初审把关；投资管理机构山东省财金投资集团有限公司负责实地调查、价值评估；专家评审组由随机抽取的技术 、产业
、财务、金融4类外部专家组成，匿名打分
。

2024年 ，脉和增材公司成立第四年
，也是产品从实验室走向生产线的关键阶段。企业申报“先拨后股
”财政支持，经层层筛选 ，进入专家评审环节 。答辩室里
，专家提问直奔关键：“和传统石膏比，愈合效果有循证医学支撑吗？”“目前积累了多少临床对照数据？ ”……一场答辩下来 ，高新江紧张得手心冒汗
，但也正是专家关于临床数据的问题给他提了醒
。答辩后，企业很快联合山东省立医院骨科团队启动专项课题 ，为后续产品进入市场打下基础。

裴亚文介绍
，专家会从多个维度给项目打分——看技术先进性，是否为原创性突破 ，技术壁垒高不高 、成熟与否；看市场前景，包括下游应用场景
、行业容量、合作意向订单和3年营收测算；看研发团队
，技术带头人是否全职在岗 、履历如何
、有没有失信行为和知识产权纠纷；看产业化潜力，涵盖中试方案、投产周期 、本地产业链匹配度等 。

行业领域也有侧重
。“‘先拨后股’定位投早、投小
、投长期、投硬科技 ，聚焦高端装备 、新一代信息技术
、人工智能等新质生产力赛道
，还有新材料、新型显示 、绿色环保等细分领域。”裴亚文说 。

项目选出来，资金怎样拨付到企业？

在山东 ，财政资金转股前
，由科技部门管理，资金一次性拨付至企业账户；转股后 ，由投资管理机构负责管理
。“专业的人干专业的事。科技部门负责政策制定
、项目评审、产业把关
，但持股 、投后管理
、风控等是我们的专长 。
”山东省财金资本管理有限公司财政股权部主管赵佳表示。

与山东一次性拨付不同，上海对照企业研发进展分批下达财政资金 ，同时配套等额的无抵押信用贷款额度
，企业可随借随还，灵活应对初创期的现金流波动
。

在“拨改投”模式支持下 ，琪材微公司得到500万元财政支持和500万元银行信贷。“政府在我们最难熬的关口主动托举，帮企业稳住了研发节奏
，激励我们不断突破、持续创新 。 ”李卫民说
。

循环

适时转股退出，让财政资金持续释放培育动能

500万元财政资金到账 ，高新江心里的一块石头落了地。他没想到
，好消息还在后头，“过去 ，社会资本积极性不高 。如今
，财政资金‘入场’带来信心，已经有好几家基金公司主动上门谈合作
。
”

“财政支持只是起点。”裴亚文介绍 ，政策出台的目的之一就是让有限的财政资金撬动更多社会资源
，形成“财政托底 、市场接力
、企业成长 ”发展路径 。

企业一路成长，财政资金也将在约定节点从“补助
”转为“股权”
。何时转？怎么转？

根据《山东省省级“先拨后股 ”科技项目管理实施细则》 ，山东设置3条转股触发线
，满足任意一条即可启动转股程序：企业获得市场化股权融资且金额不低于300万元；支持期内累计营业收入超过5000万元；项目通过验收且企业自愿申请转股。“转股不设具体时间点，而是根据企业成长节奏来定 。
”赵佳说
。

在临港新片区 ，企业完成首轮市场化融资或并购后，财政资金同步按市场估值转为股权。为何要等到社会资本进入后才转股？

“初创企业没有公允定价
，如果以很低的价格强行转股，对创始团队不公平 。”王凤壮解释 ，“等到社会资本进来
，估值有了市场参照，此时转股更为公允。 ”

如今 ，脉和增材公司A轮融资落地在即
，营收连续3年成倍增长，距离财政资金转股仅一步之遥
。股权将被稀释 ，高新江的反应却很平静
，“转股比例完全可以接受，而且能够转股 ，也是企业成长的证明。
”

“按政策
，我们最多持股25%，且不做第一大股东 。”赵佳介绍 ，转股后会委派一名外部董事，只对公司重大事项知情、判断和投票
，不驻场 、不领薪，“‘持股不控股 ，帮忙不添乱’是我们的准则
。对创始团队来说
，经营决策权一旦旁落，创新的劲头可能就会打折扣。 ”

企业步入正轨后 ，财政资金如何有序退出？

2022年
，长三角国家技术创新中心接触到手握先进质谱技术的吴青团队 。经过多轮洽谈，团队落户苏州工业园区 ，成立苏州越质生物技术有限公司
。作为长三角国家技术创新中心的重要共建单位
，江苏产研院以“拨投结合”模式给予越质生物805万元研发资金支持。后续，企业研发技术成功实现产业化 。2024年9月 ，一家医疗器械龙头企业对越质生物发起并购
。2025年12月
，江苏产研院将所持近7.5%的股权在江苏省产权交易所挂牌转让。

并购退出并非唯一路径，各地实践中 ，退出方式灵活多样 。

在山东，企业成功上市的
，财政资金形成的股份在二级市场减持退出；企业被产业链龙头看中、并购整合的，股份跟着转让；尚需时间成长
、既没上市也没被并购的 ，可协商由创始团队按约定回购股份
，回购利率接近银行贷款基准利率
。

在临港新片区，退出方式以“本金+基准收益
”的协议转让为主 ，不追逐企业成长的超额红利
，将增值空间让渡给创始团队与后续跟投的社会资本。

“退出后，资金回流科创扶持池 ，继续投向新的初创项目 。”刘庆说
，有限的财政资金在一次次循环中，持续释放培育创新的长效价值。

截至目前 ，长三角国家技术创新中心已支持200余个“拨投结合 ”项目落地实施
，项目平均支持额度约2500万元，累计吸引社会资本投资超过25亿元；40个项目达成阶段性研发目标 ，其中33个项目完成股权转化
。

然而，科技创新难免失败。“2024年以来
，‘先拨后股’多数项目进展顺利，也有少数未达预期 。
”赵佳分析 ，有的团队把“先拨后股”当成一次性的无偿资助
，没意识到这是一份带有远期责任的“投资协议 ”，观念上没转过弯来；有的团队对远期股权绑定存在抵触情绪 ，拖慢了项目推进节奏
。

当企业发展不及预期
，财政资金是否要追回？山东留出容错空间：如果企业确实把钱用在研发上，即使技术路线走不通、市场没打开 、预期目标没达到 ，退回结余资金即可
，已合规使用的资金允许失败。但如果企业出现资金挪用
、弄虚作假、拨款6个月后项目仍未实质开展等情况，则将追回全部财政资金 。

“‘先拨后股’瞄准的就是高风险 、长周期的项目 ，不容错不现实
。
”裴亚文坦言
，“我们不只看单一项目盈亏，更关注整个项目组合的成效。一批项目中 ，哪怕有一两个达不到预期，但只要整体实现资金回笼和复投
，这个模式就是可持续的 。”

在山东省科技厅副厅长祝恩元看来，“从一拨了之到循环赋能 ，‘先拨后股’既托举初创科技企业成果转化
，也让财政资金在循环中持续释放效能
、涵养创新生态
。 ”(《人民日报》 李蕊白光迪王崟欣)【